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“多規合一”發展歷程和存在問題分析
作者:鄭曉鳳,王廣啟,尚瀟瑛 文章來源:本站 點擊數:133 更新時間:2021/3/26 10:00:57 【字體:

“多規合一”發展歷程和存在問題分析


“多規合一”的發展,既有來自中央的戰略部署又有來自城鄉轉型發展的內在需求。“多規合一”工作的根本目的是為了解決空間規劃沖突的問題,其根源卻來自于規劃體制和規劃體系缺陷。本論文通過分析“多規合一”的發展歷程和發展案例,分折目前倡規合一”存在的主要問題,探討更好發展“多規合一”的思路。

1緒論

以往各種規劃,如士地利用規劃、城市規劃、國民經濟規劃、生態環境規劃等存在“打架”現象,產生較多沖突矛盾,導致有些用地得不到合理利用和及時審批,現在通過“多規合一”,制定空間規劃作為基底,有助于實現規劃間的上下聯通。

用青蛙做比喻。此前,大型湖泊和水庫同時歸屬于水利部門管理,而農田、山林也同時涉及到國土部門。這樣一來,青蛙在水里游就舊漁業管,跳到岸上就歸林業或者國土部門管,被人抓了就歸工商部門管……在青蛙的管理上,出現了“政出多門”“九龍治水”現象。

“多規合一”“一張藍圖干到底”,目前自然資源部的一大重要職責就是給出這張藍圖的空間底圖,告訴我們哪些地方能開發,哪些地方要保護。針對“青蛙問題”,各部門該如何協調,如何科學、合理進行管理和保護,自然資源部所具有的整合意義與優勢就凸顯出來。

空間規劃就是一個大盤子,起到統領作用,往后所有的規劃,都不能突破這個基底的限制。在空間規劃中,有三點很重要;一是城鎮開發邊界,二是生態保護紅線,三是永久基本農田。這三條線,是后續規劃絕對不能突破的底線,城市的未來發展布局,得在三條線的范圍內去做功能優化調整。

2多規合一

2.1背景

在社會發展和轉型的長期實踐中,為了應對城鎮化發展不同階段所面臨的問題,我國已形成了一套特色鮮明的空間規劃體系,形成了國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃及環境保護規劃等涉及城鄉空間的規劃在目標、內容、對象、期限、層次和約束力等方面不盡相同的局面,導致現階段任一個部門的空間規劃已經無法綜合統籌城鄉轉型發展所需應對的問題。

這一獨特現象的根源來自既有的規劃體系與國家治理體系改革目標的內在沖突,國家和地方大力推進“多規合一”,既有來自中央的戰略部署又有未自地方城鄉轉型發展的內在需求。

2.2“多規合一”發展歷程

“多規合一”,即將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃融合到一個區域上,實現一個市縣一本規劃、一張藍圖,解決現有各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題。

我國“多規合一”經歷了自發探索、自下而上試點及試點和全面提速的三個發展階段。(表1

2.3“多規合一”案例

結合各地區“多規合一”的進展情況,以海南省、廈門市、廣州市、南海區等區域為案例進行對比分析。(表2

2.4案例分析

通過分析,四個區域在探索過程中,既有共識,又有差異化探索。

2.4.1共識方面

形成了一套技術標準。

各地在探索過程中,重視對基礎數據、規劃期限、坐標系、甲地分類。工作流程和內容、控制線體系等技術方法的規范和銜接。

1“多規合一”三個發展階段

發展階段

時間段

階段特征

發展狀況

早期探索期

2003

該階段的特征是依靠單個部門推動,進行了理念方面的探索。

2003年,廣西欽州首先提出了“三規合一”的規劃編制理念:即把國民經濟與社會發展規劃、土地利用規劃和城市總體規劃的編制協凋、融合起來,在理念上提出了一些創新。

自上而下試點階段

2004年至2013

該階段的主要階段是主要集中在一些較為發達的特大城市和地區,是一種“自下而下”向國家部委爭取空間管理政策和權限的過程。機制和配套政策面臨一些法律和制度上的障礙,這種自發的規劃融合探索取得的效果存在著一定的局限性。

2004年,國家發改委在蘇州、安溪、寧波等6地試點“三規合一”;20086月,原國土資源部和城鄉建設部在浙江召開了“兩規協凋”推廣會;2008年,上海、武漢相繼對國土和規劃部門進行機構合并,開展“兩規”或者“三規”整合探索;2010年,重慶市開展“四規疊合”;2012年,廣州市開展“三規合一”探索工作;201312月中央城鎮化工作會議,習近平總書記指出要建立統一的空間規劃體系、限定城市發展邊界、劃定城市生態紅線。

試點與全面提速階段

2012年至2016

該階段主要特征是“自上而下”的授權式改革,從在市縣層面探索推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃。土地利用總體規劃、生態環境保護規劃“多規合一”,形成一個市縣一本規劃、一張藍圖的經驗,為國家空間規劃體制改革凝聚共識。

2014316日,中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃(20142020年)》,提出推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。隨后,國家發改委、原國土資源部、原環保部和住建部四部委共同確定了全國 28個市縣作為“多規合一”試點市縣。2016年中央深改辦部署省級空間規劃試點,目的在于深化規劃體制改革創新,建立健全統一銜接的空間規劃體系,提升國家國土空間治理能力和效率。

2“多規合一”案例

項目

時間

規劃期限

涉及多規

背景

海南省

2015年至2016

2015年至2030

主體功能區劃、生態保護紅線規劃、城鎮體系規劃、土地利用總體規劃、林地保護利用規劃、海洋功能區劃

省級空間規劃試點,國際旅游島,規劃繁多,技術不統一,數據打架、圖斑沖突、市縣各自為政、空間布局散亂、生態本底侵蝕、項目審批遲滯。

廈門市

2014年至2015

2014年至2020年(遠景規劃)

經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地規劃

國家28個試點之一“大海灣、大山海、大花園”的城市發展戰略,碧海、藍天、青山,就是廈門市的名片。

廣州市

2012年至2013

2012年至2020年(遠景規劃)

經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地規劃

國土資源部批準的廣州市城鄉統籌土地管理制度試點內容之一,主動爭取試點。“兩規”差異大,建設用地規模供需突出,生態保護統籌不足,影響生態安全。

南海區

2014年至2015

2014年至2030

經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地規劃。環保規劃

國家 28個試點之一,建設開發強度達到50%,集體建設用地比重大,土地碎片化嚴重,生態環境壓力大,經濟發展快。

協調“多規”矛盾,形成一張藍圖。

生態優先,落實精明增長。

智慧管理,搭建了一個信息聯動平臺。

2.4.2差異方面

因為各地的具體情況不同、主導“多規合一”的部門不同、工作思路不同,在同樣的目標和理念下,各自也進行了差異化探索。

  用織模式差異。

如海南省改變了過去由政府職能部門主導編制規劃的做法,成立了由省長任組長的“多規合一”工作領導小組,設立高規格的現劃委員會和規劃督察機構,成立“多規合一”工作領導小組辦公室,統籌協調“多規合一”改革。

“多規辦” 的主要組成人員從省住建、國土、林業等11個廳局抽調,在不增加編制、不增加領導職數、不增加經費的前提下,創新內部管理機構。

廣州市、廈門市、南海區沿用傳統的以政府主管領導牽頭,各職能部門組成的工作組織實施機制,“多規合一”領導小紹辦公室,廣州設在廣州市規劃局;廈門設在廈門市規劃局,南海區設在佛山市南海區國土城建和水務局(國土)。

空間規劃體系改革程度不同。

其中廈門市以“美麗廈門”戰略規劃為指向,謀劃完成“一張藍圖”,建立“一個平臺”,推行“一表式”審批制度,形成“一套運行機制”。

廣州市、海南省及南海區未改變現行規劃體系。

多規平臺及應用程度不同。

其中海南省整合“多規合一”及多個專項規劃數據,搭建“多規合一”信息共享平臺,其主要側重于各類規劃數據的整合和共享;

廣州市、南海區的信息聯動平臺主要是作為發改、規劃和國土在用地審批中的銜接性平臺,信息共享平臺,未涉及審批制度改革;廈門市以“一張圖”為基礎,在全國率先構建起一個涵蓋所有項目審批部門、實現全市統一的空間信息聯動管理和業務協同平臺。

2.5“多規合一”存在的主要問題

對于“多規合一”各個地方有著不同理解,工作方向也有所差異,諸多問題仍存在較大的爭議,包括“多規合一”工作的成果目標和管理機制、統一的空間規劃體系的本質與重點、規劃體制機制改革的路徑等,而各主管部門試點管理的側重點對于成果目標與行動策略的引導和要求往往千差萬別,于是產生以下諸多問題。

2.5.1缺少統領的戰略引導

我國法定的規劃類型有二十余種、規劃體系龐雜,存在各個部門“各自為政、爭為龍頭” 的現象。具體體現在以下兩個方面:

1)由于各個規劃在法理基礎、技術標準、信息手段和審批機制等方面存在差異,導致各部門在規劃編制和實施管理過程中缺乏協同、事權重疊;

2)在統籌城市發展中,各類規劃的法律地位難以界定,以何為重、以何為先、以何為統領難以達成共識。

“多規合一”的工作難點并不在于技術方法的統一而在于政府職能部門的協調,如果缺乏頂層戰略的引導,規劃整合的工作難度非常大,而且“合一”的結果是否符合城市發展戰略要求難以保證,容易出現為“合一”而盲目妥協等問題。

2.5.2缺少全面的空間統籌

從最初的“兩規銜接”到“三規合一”再到“多規合一”,地方實踐集中于將多規進行橫向的比較分析、通過部門間的合并調整和多規差異的協調來形成“一張圖”的管理,將問題和工作重點集中于土地問題的協調銜接。

而國民經濟與社會發展現劃強調目標與指標的確定,城鄉規劃強調空間地域的前瞻性安排,土地規劃強調土地資源的現實性保障,這種有將“多規合一”工作重點集中于城規和土規的銜接上的工作思路,忽視了城鄉經濟社會發展的空間需求。

要實現“多規”的合一協同,關鍵不僅是土地資源的空間協調,而是各類的設施和政策要素在空間上的統籌落實,目前各地方對于通過空間規劃協調整合部門政策、發展理念、空間資源的作用并未有深刻的認識、也未形成共識。

2.5.3缺少健全的機制保障

目前有的省市將“多規合一”視作一項規劃,旨在形成“一張圖”,而城市是處于不斷的發展變化之中,“一張藍圖”干到底,不能只依賴于一次“多規合一”的“一張圖”成果,更需要管理協同平臺的建設和審批流程的配套改革,以及與此相關的一系列制度創新。

2.6結論與建議議

2.6.1“多規合一”的核心是“一個戰略”

“多規合一”工作的核心是按照城市空間戰略規劃整合各類規劃的空間沖突。如果缺乏高度共識的戰略規劃,直接以某個部門的規劃作為“多規合一”的基準,將面臨該部門規劃由于難以為其他部門接受。同樣如果僅僅是戰略規劃,沒有落實到生態保護空間格局、產業布局、建設項目安排上,也將面臨“多規合一”缺乏明確的空間基準,容易陷入圖斑比對的具體爭議中。

因此,“多規合一”工作順利開展的前提是要有一個高度共識的城市空間戰略規劃,這個戰略規劃必須反映城市轉型、產業轉型和社會轉型的新要求,貫徹中央新型城鎮化的發展戰略。

2.6.2“多規合一”的根本目的是實現空間發展和空間治理轉型

“多規合一”是中國城鎮化發展到一定階段后,特別是在沿海發達地區和中西部的恃大城市,原有的依靠要素投入、土地快速蔓延的發展模式面臨環境、土地、社會、產業等困境,必須調整發展模式的背景下提出的。它是以空間為媒介,通過“多規合一”構建統籌城市發展和城市治理的平臺。中央要求“多規合一”工作必須同時結合劃定城市開發邊界,劃定生態紅線,實現城市從擴張性向限定邊界、優化空間結構轉變,盤活土地存量,促進土地集約節約利用。

但是,“多規合一”工作的根本目的并不在于爭取更多可用的用地指標,這也是國土部門要求2020年規模指標不得突破,但允許優化布局的原因。因此,規劃界應結合“多規合一”工作重新反思原有以規模擴張為主的規劃洽導思想,要更加關注盤活存量用地。更加關注統籌城鄉用地布局和指標的規劃方法和政策設計。

2.6.3“多規合一”是促進規劃體制體系改革的基礎性工作

“多規合一”工作的根本目的是解決空間規劃沖突的問題,其根源卻來自于規劃體制和規劃體系缺陷。

因此,“多規合一”的主要工作是通過重新梳理各類規劃的空間矛盾,明確規劃主體的權益邊界和責任邊界,明確管控規則。并將此工作成果通過信息化手段,建立空間規劃信息共享平臺,同時與建設項目審批系統實時聯動,實現動態更新。在此基礎上再推動建立統一的空間規劃體系,根據規劃審批流程再造的具體需要,以及統一空間規劃管理的實際需求,謀劃規劃體系和規劃體制改革的具體方案和改革路徑。

“多規合一”是作為解決中國獨特規劃體制問題出現的,在世界范圍內也是獨特的,它不應是日后常態性的工作,而是為中國規劃體制和規劃體系改革所做的基礎性、過渡性安排。

參考文獻(略)(作者:鄭曉鳳,王廣啟,尚瀟瑛

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